| | | Выравнивание американской сельскохозяйственной политики в соответствии с обязательствами всемирной торговли Программы в области поддержки доходов в сельском хозяйстве и в области торговли, вероятно, останутся предметом ограничений, установленных в рамках международных торговых соглашений. В 1994 году в рамках Уругвайского раунда соглашений по вопросам сельского хозяйства (УРССХ) США и другие страны приняли на себя обязательства по сокращению общего числа искажающих торговлю внутренних субсидий, предоставляемых производителям, сокращению экспортных субсидий и увеличению доступа импорта на внутренние рынки. Период реализации данных обязательств проходил с 1995 по 2000 год, и существующие обязательства останутся на уровне решений 2000 года, пока не будет заключено новое сельскохозяйственное торговое соглашение в рамках новых многосторонних торговых переговоров, начатых в Дохе, Катар, 15 ноября 2001 года.
До сих пор США выполняли обязательства УРССХ, однако, рост прямых выплат производителям после 1997 года в ответ на низкие рыночные цены вызвал озабоченность, связанную с тем, что уровень внутренних субсидий может, в конце концов, превысить потолок внутренней поддержки, установленной в рамках УРССХ. В условиях нынешних сельскохозяйственных программ поддержка США должна оставаться ниже потолка, однако увеличение финансирования в условиях новых программ может привести к проблематичности соблюдения обязательств УРССХ. Проблема, связанная с соблюдением обязательств, может затруднить усилия, предпринимаемые в рамках новых многосторонних торговых переговоров, выполнить задачи США, направленные на либерализацию международной торговли и согласие других стран сократить внутреннюю поддержку своему сельскохозяйственному сектору и увеличить доступ на рынки. Однако поддержка может быть обеспечена без угрозы соблюдению обязательств, если программы будут построены в соответствии с отдельными льготными условиями УРССХ.
Внутренние субсидии по УРССХ измеряют при помощи специально оговоренного показателя, «совокупного объема финансирования» (СОФ). В 1994 году 28 стран установили потолочный уровень своего СОФ и согласились сократить его на 20 процентов к 2000 году. Страны должны подтвердить письменно в официальных уведомлениях, адресованных во Всемирную Торговую Организацию (ВТО), административный совет УРССХ, их просчитанный СОФ на каждый год, с 1995 по 2000 год. США до настоящего времени направили официальное уведомление за рыночные года с 1995 по 1998. Данные за 1999 по 2000 гг. проходят процедуру внутреннего изучения для передачи официального уведомления в более поздний срок.
Внутренние финансирование сельского хозяйства классифицируется по трем основным категориям для целей подсчета СОФ и подачи уведомлений в ВТО:Финансирование по «зеленому ящику» наименьшим образом искажает торговлю. Как таковое, оно освобождено от обязательств по сокращению поддержки и таким образом не входит в СОФ. В эту категорию входят некоторые виды субсидий, получаемых напрямую производителями в виде государственных выплат или субсидий исходных затрат, а также отдельных государственных расходов, не получаемых производителями напрямую, но в целом оказывающих благотворное влияние на сельскохозяйственный сектор. Три вида финансирования по «зеленому ящику» особенно интересны законодателям, работающим над новым сельскохозяйственным законом, - это финансирование несвязанного дохода (т.е. финансирование, не привязанное к текущему уровню производства или текущим рыночным ценам), выплаты по страхованию дохода и системе гарантий, а также выплаты, направленные на защиту окружающей среды.
Финансирование по «синему ящику» характеризуется способностью контролировать предложение, что частично компенсирует искажающее торговлю влияние, его также не включают в СОФ. В настоящее время США не осуществляет прямых выплат фермерам, которые подпадали бы под эту категорию. Американские выплаты по дефициту были привязаны к соблюдению программ по сокращению земельных площадей до 1996 года, поэтому в 1995 году они были в «синем ящике». Выплаты по дефициту ликвидировали после 1995 года в рамках Сельскохозяйственного закона 1996 года.
Финансирование по «желтому ящику» сильнее всего оказывает искажающее влияние на торговлю. К нему относится вся прямая поддержка сельского хозяйства, которая не подпадает под «зеленый» или «синий» ящики. Все финансирование по «желтому ящику» должно быть включено в расчеты СОФ, кроме того, которое подпадает под так называемые незначительные льготы. По данным льготам разрешается исключить из СОФ финансирование специализированной продукции, если общее финансирование данного товара не превышает 5 процентов стоимости его производства (10 процентов для развивающихся стран). Также, из СОФ можно исключить финансирование неспециализированной продукции, например, субсидии исходных затрат и прямых платежей, не имеющих отношения к текущему производству конкретных товаров, если общая стоимость меньше 5 процентов общей стоимости всех произведенных сельскохозяйственных товаров (10 процентов в случае развивающихся стран).
Среди примеров самого крупного объема финансирования по «желтому ящику», который вошел в американские показатели СОФ в 1998 году, были гарантии рыночных цен на молочные продукты и сахар, а также льготы по программе предоставления маркетинговой помощи, главным образом, выплаты на нехватку обеспечения для покрытия кредита.
Общую внутреннюю поддержку сельскому хозяйству можно определить, включив все льготы, которые содержатся в трех вышеназванных ящиках, до каких-либо вычетов и вне зависимости от незначительности статуса. Однако далее внимание в этой статье уделено только такому финансированию, которое производители получают напрямую, называемому «общее прямое финансирование сельскохозяйственных производителей» или просто «общее прямое финансирование».
В это общее число входят меры по финансированию, относящиеся к «желтому ящику» и «синему ящику», плюс расходы по «зеленому ящику», которые содержат выплаты, осуществляемые напрямую производителям. Таким образом, из этого общего числа исключены расходы по «зеленому ящику», которые в уведомлении ВТО обозначены как внутренняя продовольственная помощь и расходы на общие государственные услуги, такие как исследовательская работа, инспектирование и маркетинг. По этим последним позициям необходимо извещать ВТО, но они не касаются прямых платежей производителям.
Сумма общего прямого финансирования американским сельскохозяйственным производителям, до вычитания освобожденных «синих», «зеленых» и незначительных выплат, оказалась меньше, чем потолок СОФ в 1995-97 годах. С 1997 года прямые выплаты выросли вполне достаточно для того, чтобы каждый год прямое финансирование превышало потолочное значение СОФ, делая льготы существенно важными с точки зрения соблюдения обязательств УРССХ.
В 1998 году СОФ США составил $10.4 миллиарда, всего 50 процентов от потолка в $20.7 миллиардов. Предварительные подсчеты на 1999 и 2000 гг. указывают на то, что средний показатель СОФ в течение этих лет был почти на 60 процентов выше, чем в 1998 году. Это означает, что СОФ по этим годам сейчас был бы гораздо ближе к потолку, возможно, даже на уровне 80 процентов. Это повышение СОФ отражает, в основном, больший объем выплат на нехватку обеспечения по кредитам и прибыль от займов на маркетинг, полученной производителями в результате низких рыночных цен по сравнению со ставками на товарные кредиты. Также наблюдался подъем в уровне СОФ вследствие выплат, связанных с чрезвычайными программами для различных товаров. Вывод для законодателей – в будущем какие-то программы следует запрограммировать так аккуратно, чтобы их попадание в льготную категорию было гарантировано таким образом, чтобы СОФ остался в пределах потолка.
Для того чтобы программы финансовой поддержки подпадали под категорию «зеленого ящика», и, следовательно, были освобождены от СОФ, они должны следовать и общим и конкретным стратегическим критериям. В рамках общих критериев финансирование, предоставляемое программой:
- должно осуществляться в рамках правительственной программы, финансируемой государством, и не включать перечисление средств от потребителей
- не должно оказывать влияние ценовой поддержки производителям, а также
- должно оказывать нулевое или практически минимальное искажающее торговлю воздействие на производство (этот критерий является предметом серьезной интерпретации, так как «минимальное» не определено).
Условия «зеленого ящика» не устанавливают каких-либо больших ограничений на общую сумму финансирования по «зеленому ящику», которое может быть предоставлено сельскому хозяйству. В составе трех самых крупных категорий прямых платежей в американском «зеленом ящике» в 1998 году (в стоимостном выражении) было финансирование несвязанного дохода (выплаты по контрактам на гибкое производство), выплаты по изъятым из обращения ресурсам (платежи по «Программе сохранения резервов»), а также платежи по стихийным бедствиям (выплаты по зерновым и по поголовью скота в случае бедствия).
Финансирование несвязанного дохода. Прямые выплаты производителям считаются несвязанными выплатами, если они не связаны и не основаны на рыночных ценах, видах и объеме продукции или факторах производства в любой год после установленного и зафиксированного базового периода. США включили выплаты по контрактам на гибкое производство (КГП) в качестве несвязанных выплат в извещения для ВТО за 1996-98 гг. Эти платежи оказались самой крупной отдельной категорией в стоимостном выражении, эквивалентной 23 процентам общих прямых выплат, предоставленных производителям в 1998 году.
Общие данные по КГП были в значительной степени предопределены в Сельскохозяйственном законе от 1996 года, где была использована сумма доходности по площадям и программам, которая бы действовала в 1996 году в рамках предыдущего закона. Текущие цены, использование ресурсов и производственные решения не повлияли на объем выплат КГП, полученных фермерами по Закону 1996 года, за исключением случаев, когда земля КГП использовалась для несельскохозяйственных целей или для производства фруктов и овощей. Поэтому можно поспорить о том, что текущие выплаты КГП значительно влияют на текущие производственные решения и структуру «кроппинга». Однако отдаленное воздействие на производство может иметь место, поскольку платежи КГП поднимают доход в фермерских семьях вне зависимости от того, что производит семья, даже если их земля по КГП совершенно пустует.
Основной вопрос, возникающий из предложений по законопроекту в области сельского хозяйства по вопросу системы гарантий стабильности доходов, или контр-цикличных платежей, состоит в том, как интерпретировать условие УРССХ, в котором говорится, что несвязанные выплаты не должны быть основаны или связаны с рыночными ценами в любой год после базового периода. Начало выплат во многих предложениях о программах, связанных с системой гарантий стабильности доходов, зависит от колебаний в товарной прибыли или доходе фермера. Поскольку прибыль и доход связаны с ценами, следует очень аккуратно проводить такие выплаты, чтобы они подошли под категорию финансирования «несвязанного» дохода. Если эти платежи не соответствуют финансированию несвязанного дохода, могут ли они подойти под условия «зеленого ящика» в рамках положений о страховании доходов?
Страхование дохода и система гарантий стабильности дохода. Прямые выплаты производителям могут считаться выплатами по страхованию дохода или по системе гарантий в рамках категории «зеленого ящика», если они отвечают четырем конкретным стратегическим критериям:
- Подпадающие под данную категорию производители должны потерпеть убытки, превышающие 30 процентов среднего валового дохода или эквивалент чистого дохода в течение предыдущего периода 3-5 лет;
- Объем текущих выплат не должен превышать 70 процентов текущих потерь дохода;
- Выплаты должны иметь отношение исключительно к доходу, а не к ценам, производству или использованию факторов; а также
- Выплаты по этому условию в сочетании с выплатами, осуществляемыми в случае стихийного бедствия, не должны в целом быть выше 100 процентов общей суммы потерь для отдельного фермера.
В «зеленый ящик» США в настоящее время не включены никакие программы, которые основывались бы на вышеназванных критериях системы гарантий, однако некоторые сельскохозяйственные законопроекты по системе гарантий дохода оказались похожими по своей концепции на страхование доходов по «зеленому ящику».
Еще предстоит определить, будут или нет эти предложения, если их примут, соответствовать категории «зеленого ящика». В формулировках условий УРССХ по страхованию дохода содержится некоторая неопределенность, и включены значительные ограничения по пособиям. В 1995-98 годах американские страховые пособия по доходу и прибыли были совмещены с пособиями по страхованию урожая от различных угроз и сообщались в ВТО как финансирование по «желтому ящику» неспециализированной продукции.
В условия УРССХ по страхованию дохода входят программы, по которым осуществляются выплаты производителям на основании их уникального, индивидуального опыта работы с доходами. Страхование дохода или программы по системе гарантий, как в некоторых сельскохозяйственных законопроектах, в которых платежи базируются на национальных показателях, не подойдут под категорию страхования дохода по «зеленому ящику». Если их не сформулировали аккуратно с той целью, чтобы они попали в «зеленый ящик» как несвязанные выплаты, вероятнее всего, их придется включить в «желтый ящик», что усложнит задачу США остаться в пределах потолка СОФ.
Выплаты по программам, направленным на защиту окружающей среды.Прямые выплаты производителям в рамках программ по окружающей среде подпадают под выплаты по «зеленому ящику», если они обязывают производителей выполнять четко обозначенные специфические условия, относящиеся к методам производства или исходным затратам. Объем выплат ограничивается суммой дополнительных затрат или потери дохода вследствие выполнения таких условий. Финансирование США программ по защите окружающей среды в категории «зеленого ящика» было относительно невелико по сравнению с общей суммой финансирования сельскохозяйственных программ, однако некоторые сельскохозяйственные законопроекты призывают увеличить такие расходы. Условие «зеленого ящика», которое ограничивает объем выплат стоимостью соблюдения правил, может быть вопросом, отданным на рассмотрение законодателей. О выплатах землевладельцам в рамках Программы США по сохранению резервов (ПСР) уведомления направлялись в «зеленый ящик» под статью изъятия ресурсов из обращения, нежели чем в категорию программ по защите окружающей среды.
Выплаты по изъятию ресурсов из обращения. Выплаты, осуществляемые условно по изъятию земли из рыночного сельскохозяйственного производства на период не менее 3 лет, могут быть помещены в категорию «зеленого ящика», которая называется «помощь, направленная на структурные изменения, осуществляемая с помощью программ по изъятию ресурсов из обращения». Такие выплаты не могут относиться к текущим ценам, видам или количеству производства, а также оставшимся в наличии ресурсам. Чтобы попасть в «зеленый ящик», по программе также не должно быть требований, по которым изъятые из обращения ресурсы можно было бы использовать для какого-либо альтернативного производства рыночной сельскохозяйственной продукции. В 1998 году ПСР вошла в список программ по изъятию ресурсов из обращения в американском «зеленом ящике». ПСР, которая будет расширена в рамках сельскохозяйственных законопроектов, оказалась пятой по величине составной частью общего прямого финансирования американским сельскохозяйственным производителям в 1998 году.
Другие программы «зеленого ящика». Третьей по величине категорией «зеленого ящика», в которую вошли прямые выплаты в 1998 году, стали выплаты фермерам при стихийных бедствиях – насчитывающие $1.4 миллиарда в виде помощи, предоставленной для борьбы с гибелью урожая, причиной которой послужили погодные условия. Небольшой объем американских сельскохозяйственных кредитных субсидий был упомянут в категории «выплаты, предназначенные для структурных изменений, включающие инвестиционную помощь» (субсидии процентной ставки). По другим категориям прямых выплат по «зеленому ящику» – по пенсионным выплатам производителю и выплатам на региональное финансирование -- США ничего не заявили.
США включили несколько программ в категорию финансирования неспециализированной продукции по «желтому ящику», поскольку в рамках этих программ было задействовано много видов продукции, условия их реализации были общими, а объем выплат не был основан на текущем производстве какого-либо конкретного товара. (УРССХ не определяет термин «неспециализированная продукция»). Поскольку общая стоимость этой категории выплат для США в 1998 году составила $4.6 миллиардов, или всего 2.4 процента от общей стоимости производства (и, следовательно, менее 5 процентов минимального уровня для развивающихся стран), все $4.6 миллиарда целиком были освобождены от СОФ США.
Двумя самыми крупными примерами финансирования США неспециализированной продукции в 1998 году стали выплаты в связи с рыночными убытками и чистая прибыль от страхования урожая и прибыли.
Выплаты в связи с рыночными убытками.
Производители, получившие выплаты по КГП в 1998 бюджетном году, получили также дополнительные выплаты, ассигнованные производителям пропорционально объему их КГП. Эти дополнительные выплаты, которые называются выплаты в связи с рыночными убытками, были предоставлены в соответствии с законом, вступившим в силу в октябре 1998 года частично как реакция на большей частью низкие цены на рынке сельскохозяйственных товаров. Эти выплаты не были привязаны к какой-то конкретной продукции, и коэффициент пропорциональности был одинаков (общий) по каждому товару КГП. Однако поскольку выплаты базировались или относились к недавним условиям рыночных цен, их нельзя было классифицировать как несвязанные выплаты по «зеленому ящику». Выплаты по урожайному 1998 году составили $2.8 миллиарда.
Пособия по страхованию урожая и прибыли.
Страховые пособия измерялись как объем страхового возмещения, выплаченный производителям, минус долю производителя в страховой премии. Производителям предлагаются общие, или обычные, условия для участия в различных программах страхования под руководством Агентства по управлению рисками при Минсельхозе США. Федеральное правительство оплачивает страховую премию. Рассматриваемые в целом условия программ страхования не соответствуют выполнению всех условий «зеленого ящика» для выплат в случае стихийного бедствия, куда входят соответственные программы страхования урожая. В частности, не всегда соблюдается требование для «зеленого ящика», по которому получатель выплат по страховке урожая и прибыли должен потерпеть потерю в размере не менее 30 процентов. Чистые страховые выплаты по урожайному году составили $747 миллионов в 1998 году.
Другие программы по неспециализированной продукции. В другие льготы по неспециализированной продукции, о которых уведомление посылается в ВТО, входят субсидии затрат (на программы по орошению, пастбищному поголовью и государственным кредитам) и выплаты 1998 года по многолетним бедствиям. Эта программа выплат на случай бедствий не полностью соответствовала критерию 30 процентного ущерба для помощи в случае бедствия в рамках «зеленого ящика», поэтому уведомление о ней поступило в «желтый ящик» как о неспециализированной продукции, поскольку эти условия общие, или одинаковые, похожие на страхование урожая.
Субсидии затрат определенно не ограничены какой-либо конкретной продукцией.
По мере того как США входят в XXI век, многие законодатели пытаются изменить природу американской сельскохозяйственной политики. Значительный интерес к политике, ориентированной на рынок, стратегия в области охраны окружающей среды и обязательства по УРССХ стимулируют развитие программ финансирования «несвязанного» дохода, инструментов в сфере системы гарантий и управления рисками, а также инициатив по защите окружающей среды. В рамках УРССХ программы с выплатами, связанными с текущим уровнем производства, ценами или использованием ресурсов, ограничены. До сих пор США справлялись с выполнением условий, утвержденных в обязательствах по УРССХ, и по-прежнему оказывают значительную помощь доходам производителей. Планируется, что финансирование США в рамках текущих сельскохозяйственных программ останется ниже потолка, однако любое увеличение финансирования в рамках новых программ, разве что оно будет очень аккуратно составлено с тем, чтобы воспользоваться льготами, может вызвать сложность в выполнении обязательств по УРССХ.
Фредерик Дж. Нельсон
Frederick J. Nelson (202) 694-5326
Fjnelson@ers.usda.gov
Все материалы | | Новости |